Regierungen rechtlich zum Klimaschutz verpflichten

By Hildegard Suntinger

Klimaschutz-Verpflichtungen in völkerrechtlichen Verträgen wie dem Kyoto Protokoll gaben Bürgern bisher lediglich Hoffnung. Zu deren Einhaltung waren Regierungen rechtlich nicht zu verpflichten. Mit der Möglichkeit der Klimaklage könnte sich das ändern, sagt die Juristin Karin Hiltgartner.

Die schwedische Umweltaktivistin Greta Thunberg hat das Thema ganz oben auf die Agenda gesetzt. Sie war 2018 die vielleicht jüngste EU-Bürgerin, die die Einhaltung der Klimaziele einforderte. Mit dem Aufruf zur Demonstration während der Schulzeit agierte die Sechzehnjährige aktionistisch. Aber das Thema brennt – die Erderwärmung schreitet fort: 2015 war global das heißeste Jahr seit Beginn der Termperaturaufzeichnungen Ende des neunzehnten Jahrhunderts (Quelle: NOAA). Bürger in USA, Australien, Belgien, Deutschland und den Niederlanden sind bereits zur Klimaklage übergegangen.

Einen Präzedenzfall bildet die 2015 in den Niederlanden von der eigens gegründeten Nichtregierungsorganisation Urgenda eingereichte Klimaklage. Darin werden striktere nationale Reduktionsziele für Treibhausgase von der Regierung eingefordert. Urgenda berief sich unter anderem auf völkerrechtliche Verträge. Zuvor schienen das Klimaübereinkommen von Rio (1994), das Kyoto-Protokoll (1997) und das Pariser Abkommen (2015) zahnlos.

Umweg über das Verfassungsrecht

Völkerrechtliche Verträge haben keine subjektiv einklagbaren Rechte, weiß Karin Hiltgartner, die sich an der TU Wien mit Bau-, Planungs- und Umweltrecht beschäftigt. Wie die jüngsten Entwicklungen zeigten, kann für die juristische Durchsetzung der Abkommen aber ein Umweg genommen werden – und zwar über die nationale Verfassung. In den meisten Ländern ist Klimaschutz zumindest vage verfassungsrechtlich verankert. Für dessen konkrete Definition könne aber auf völkerrechtliche Umweltabkommen zurückgegriffen werden, denen der Staat angehört. Dieser Umweg über das Verfassungsrecht ermöglicht die Anwendung von internationalem Recht in nationalen Gerichten.

„Hier wird versucht, eine kausale Verbindung zwischen der gesetzlichen Untätigkeit Klimaschutz durchzuführen und eine Rechtsverletzung durch den Klimawandel zu schaffen.“ Karin Hiltgartner

Die gesetzliche Untätigkeit Klimaschutz durchzuführen berührt in der Verfassung oder in Menschenrechtsverträgen festgehaltene Rechte wie ein Recht auf Leben, Eigentum oder Ähnliches.

Das Land bewohnbar halten

„ Die Gerichte dürfen selbstverständlich nicht in die Gesetzgebung eingreifen. Aber der Grat ist natürlich ein schmaler“, erklärt Hiltgartner. Im Fall der Niederlande entschied der Gerichtshof in erster und zweiter Instanz für die klagenden Bürger und gegen die Regierung. Das Gericht formulierte einen konkreten Auftrag für die Reduktion der Treibhausgas-Emissionen und machte Vorschläge – darunter Emissionshandel und steuerliche Maßnahmen (Stichwort: CO2-Steuer). Aktuell ist das Urteil beim Volksgericht anhängig und noch nicht in letzter Instanz entschieden.

„In den Niederlanden haben wir den ersten Fall in Europa, wo Bürger auf stärkere Klimaschutzmaßnahmen klagen und in zwei Instanzen gewonnen haben.“ Karin Hiltgartner.

In der niederländischen Verfassung ist der Umweltschutz als Verpflichtung des Staates festgelegt. Konkret fordern die Kläger, das Land bewohnbar zu halten. Eine weitere Rechtsgrundlage nutzen die Klagenden mit der Europäischen Menschenrechtskonvention, die in Artikel zwei das Recht auf Leben und in Artikel acht das Recht auf Wahrung des Privat- und Familieneigentums verankert hat. Das Kyoto Protokoll und das Pariser Abkommen wurden als Auslegungsmaßstab herangezogen, um die verfassungsrechtlich und in der Europäischen Menschenrechtskommission (EMRK) gewährleisteten Rechte näher auszuformulieren.

Verantwortung für künftige Generationen

Eine weitere Klimaklage wurde 2018 in Deutschland eingebracht – und vom Verwaltungsgericht Berlin akzeptiert. Eine Entscheidung ist ebenfalls noch ausständig. Die Kläger, die NGO Greenpeace und drei Landwirte, fordern eine Ergänzung des Klimaschutzprogramms 2020, um die verbindliche Einhaltung des Aktionsprogramms Klimaschutz sicherzustellen. Charakteristisch an dieser Klimaklage ist die Berufung auf das Deutsche Grundgesetz, das den Schutz von Leben, Gesundheit und Eigentum vorsieht sowie die Verantwortung des Staates für künftige Generationen. Letzteren drohen ungleich höhere Kosten zur Wahrung des Klimaschutzes, wenn die Zwischenziele nicht eingehalten werden, so eines der Argumente.

No-harm principle

Eine Klimaklage von Bürgern läuft weiters auch gegen die Europäische Union. Kläger sind EU- und Drittstaaten-Angehörige, die sich unter dem Namen des Klägers Carvalho zusammenschlossen. Die Gruppe hält die Treibhausgasemissions-Rechtsakte für rechtswidrig und fordert Maßnahmen zur Reduktion der Treibhausgasemission bis 2030. Die Kläger argumentieren unter anderem mit dem völkergewohnheitsrechtlichen no harm principle – einer neuen Gesetzesgrundlage. Dieses besagt, dass jeder Staat verpflichtet ist, Umweltschäden in anderen Staaten zu vermeiden. Die supranationale Organisation EU muss Treibhausgasemissions-Reduktionsziele so tief anzusetzen, dass auch in anderen Staaten keine Schäden entstehen. Ergänzend nennen die Klagenden den Artikel 191, in dem sich die EU zu Erhalt der Umwelt, Verbesserung der Umweltqualität, Schutz der menschlichen Gesundheit und Bekämpfung des Klimawandels verpflichtet.

“Sollte die Klage Carvelho erfolgreich sein, hat das selbstverständlich auch Auswirkungen auf die Reduktionsziele der Nationalstaaten.“ Karin Hiltgartner

Vorsorgeprinzip und Reflex-Effect

In einer Analyse der Beispielfälle hält Hiltgartner fest, dass sich alle Klagen auf völkerrechtliche Klimaschutzverträge als Maßstab für nationale und supranationale Rechtsvorschriften berufen. Erwähnt werden dabei das Recht auf Leben, Eigentum, Erwerbsfreiheit, Umweltschutz sowie die Erhaltung der Rechte jüngerer Generationen beziehungsweise Nachhaltigkeit. Bei dem Ziel bereits jetzt einen verstärkten Klimaschutz durchzusetzen, handelt es sich um eine neue Interpretation des Vorsorgeprinzips. Dieses besagt, dass Klimaschutz möglichst früh umzusetzen ist und auch die Einhaltung der Zwischenziele wichtig ist. Im Rahmen des sogenannten Reflex-Effect kommt es zu einer Umkehr der Beweislast. Das heißt, es müssen nicht länger die Klagenden beweisen, dass die Einhaltung des 2050-Zieles nicht mehr realistisch ist. Vielmehr müssen die Staaten beweisen, wie sie diese Ziele erreichen wollen.

Über Karin Hiltgartner

Die Juristin ist im steten Austausch mit Kollegen in den Vereinigten Staaten von Amerika, wo es viele Klagen gegen die Bundesregierung gibt, wie dies etwa der Fall Juliana zeigt. Darin fordert eine Gruppe von Kindern von der US-Verfassung das Recht auf ein stabiles Klimasystem, sauberes Wasser und ein gesundes, freies und gedeihliches Leben für sie und ihre Nachkommen. Derzeit ist Hiltgartner beschäftigt, ein österreichisches Netzwerk zum Thema Klimaklagen aufzubauen.